:::宋建明、余建英:::
20世紀70年代以來,金融業逐漸由分業經營走向綜合經營,金融自由化進一步加深。伴隨著金融自由化對傳統金融監管手段帶來強烈衝擊,發達國家和地區的金融監管政策發生了重大調整。本文將重點對這種轉變趨勢分析之後,簡要探討中國大陸金融監管所面臨的挑戰。
我們可以將目前世界發達國家和地區現代金融監管變化歸納為如下五大趨勢。
如果說20世紀30年代以來的金融大危機讓金融監管當局必須把金融安全放到第一位的話,那麼70年代興起的金融自由化則迫使發達國家和地區監管當局監管理念由安全第一轉向越來越關注安全、效率與成本的統一。在制定和實施監管政策、措施的過程中,監管者必須考慮可能對競爭、效率和金融創新產生的影響,權衡利弊,採取靈活的有應變能力的監管政策和手段,以在穩定的前提下創造有利於競爭和金融創新的外部環境,達到安全與效率的最佳平衡,這已成為衡量監管有效性的新標準。如英國《金融服務與市場法》提出了“好監管”的六條原則:使用監管資源的效率和經濟原則,被監管機構的管理者應該承擔相應的責任,權衡監管的收益和可能帶來的成本,促進金融創新,保持本國金融業的國際競爭力,避免不必要的對競爭的扭曲和破壞。《金融服務與市場法》還要求金融服務局在推出任何監督法規和指南時必須同時公佈對它的成本效益分析,證明該項措施對金融業影響的收益大於成本。美國1999年11月通過的《金融服務現代化法》,其目的亦在於促進金融業的效率和競爭力。2000年7月日本在金融監督廳的基礎上成立的金融廳,一改過去以安全為主的原則,將確保金融體系的安全、活力和金融市場的公正和效率作為自己的首要任務。
那麼,是什麼因素導致這一轉變呢?從成本收益分析,監管的成本可分為直接成本和間接成本兩大類,其中直接成本是指監管當局從制定監管政策到實施監管措施需要耗費的人力和物力資源,以及被監管物件重建各項管理制度、開展培訓等付出的成本;間接成本是指因監管行為干擾市場機制的資源配置作用,限制充分競爭,影響市場激勵機制而導致有關各方改變行為方式後造成的間接的效率損失,即整個社會福利水準的下降。監管的主要收益是指監管措施能維護金融體系的安全和穩定,改善資訊不對稱的情況,增強公眾信心,從而促進金融業務的開展。當監管的預期淨收益達到最大時,也就達到了理想監管均衡強度。由此可見,金融監管並不是越嚴越好,而是一把“雙刃劍”,它一方面有利於減少金融體系的風險,維護金融業的穩定與安全,另一方面也會增加金融業的運行成本。如果監管不當或者監管過度,監管的成本很可能超過監管收益,從而破壞金融機構的競爭力,降低金融體系的效率,阻礙金融業的發展。
傳統的合規性監管是一種剛性監管,缺乏必要的靈活性,在相當程度上壓制了金融機構的經營和創新。而以風險管理為基礎的導向性監管除了確定監管目標,還輔之以詳細的宏觀和微觀資訊的發佈,供金融機構和其他企業自主做出判斷和決策。
從監管方式的變化中,我們可以明顯感到這一趨勢。傳統上實行的是行政命令式監管,即以行政部門發佈命令方式由政府規定並限制被監管銀行的業務經營範圍。這種方式資訊不對稱、經驗不對稱以及監管的執行問題等諸多弊端,雖然簡潔的行政監管條例比複雜的監管方案更易於執行,但“一刀切”式的簡單規定會造成銀行受監管的範圍和程度與銀行的性質、規模、業務發展等不相匹配。為了克服這一弊端,推行了標準化式監管。巴塞爾委員會1988年的資本協定代表了銀行監管方式的一次重大變革,即從傳統的合規性監管轉向通過規定資本充足率和其他資產負債比率,對銀行面臨的信用風險、市場風險和流動性風險等各類風險進行審慎監管。1993年4月巴塞爾銀行監管委員會建議使用標準化式監管,將資產劃分為不同風險級別,並對每種類型規定相應的資本要求。不過,標準化式監管仍沒有考慮銀行和監管者之間的資訊不對稱和風險評價經驗的不對稱問題,另外這種方式還有可能提供一個相反的激勵。因此,這一階段上的風險監管還局限在基於銀行過去和現在的資產負債情況,監測由其反映的風險水準,衡量資本充足率和各類資產負債比率是否符合量化的審慎標準,實際上是一種靜態的風險監管,仍具有較強的合規性色彩。1995年巴塞爾銀行監管委員會認識到標準化式監管越來越不能適應金融業發展的要求,於是1996年公佈了《巴塞爾資本協議市場風險修正案》,允許各銀行採用內部模型方法,作為以前公佈的標準方法的替代,十國集團監管當局隨後採納該規定。內部模型法允許各銀行採用自己設計的風險評價模型,以決定他們的金融資產組合的風險。內部模型方法不僅解決了經驗不對稱問題,而且與監管者越來越依賴於銀行自身管理的發展方向也是一致的,不僅給銀行的經營管理,而且也給監管者實施監管帶來了更大的靈活性。但是,它由於規定了內部模型的有關參數標準,使得銀行會為了符合監管程式而不是為了更精確的確定自身的風險水準而設計自身的風險評價模型,會制約風險管理模型的技術創新。同時,銀行也可能使用兩套模型:一套是用於內部風險評價的模型,這套模型不遵循監管當局的參數標準,而是採用該領域內最新技術,用於銀行內部的風險管理;另一套模型僅僅用於決定監管資本,這套模型完全遵照監管者的要求而設立。這種做法使得監管者和銀行之間資訊不對稱問題仍得不到解決。此外,內部模型法僅注重於靜態的風險測試而忽視了動態風險管理的可能性,從而割裂了風險評價和風險管理之間的複雜聯繫。
隨著金融綜合經營的不斷深化,金融“脫媒”現象加劇,除銀行外,其他金融機構也可發揮類似的經濟功能,即吸取大眾資金,再將資金提供給最終的需求者。鑒於金融產業本身資產相當龐大,金融機構在經濟社會中的重要、特殊的地位,因此有必要對金融機構特別加以監管,以維護金融體系並保護金融消費者。過去銀行之所以受到重點監管,主要是擔心銀行倒閉會產生傳染性(contagious)效應,從而引發普遍性擠兌,造成系統性風險。不可否認,銀行倒閉可能造成存款人的損害以及公眾對金融體系信心的降低。事實上,如果證券商或保險公司倒閉,同樣會遇到上述問題。證券投資人、保險投保人其實都是金融的消費者,對其受到的損害,也應有相應的補償制度。這方面英國已整合成金融服務業補償體系(Financial Services Compensation Scheme),並於2001年12月1日生效。當然,各類型金融機構所面對的風險種類仍有差異,監管的風險重點是不同的。例如銀行主要面對的是信用風險,其次是市場風險;就證券商而言,主要是市場風險,亦可能有信用風險。但是,監管部門對於不同類型金融機構的相同風險,可以採取較一致的管理。
第二次世界大戰以後,隨著國際貿易擴大、國際資本加速流動和區域經濟一體化的發展,帶動商業銀行在全球範圍內擴張網路,在全球範圍內為客戶提供各種金融業務,逃避來自母國政府的管制,分散國家(或地區)風險和外匯風險,獲取比國內市場更高的銀行利潤。特別是20世紀70年代是跨國銀行全面發展和迅速擴張的輝煌年代,金融資本的流向呈現出多向性和縱橫交錯的特徵,發達國家之間金融資本的相互滲透和競爭、銀團貸款的發展、銀行業對證券業的滲透及其國際化。在傳統金融監管體制下,母國出於保護本國銀行競爭力的考慮,對在外國的分支機搆的限制較少。東道國出於吸引外國資本的需要,對外國銀行在本國境內設立的分支機搆給予了優惠的管制環境。正是由於母國和東道國雙方有目的的寬容,使跨國銀行處於金融監管的相對真空地帶。同時,監管制度的差異必然導致各國金融競爭力的差異,有時還會導致各國過度放鬆監管的惡性競爭。金融自由化後,資金在更大的空間範圍內流動,客觀上要求各國金融監管標準的統一。
因此,隨著金融全球化發展,制定統一的金融監管標準成為趨勢。雖然它們不具有任何國際法上的依據,也不屬正式條約,但由於其所確立的原則為許多國際組織成員以立法的形式自動引進並在監管實踐中普遍採用,從而使其具有國際慣例的性質。特別是由於歐洲是國際金融監管的核心,其監管制度和組織的創新也必將對世界各國金融監管體制產生影響。比如巴塞爾銀行監管委員會、國際證監會組織與歐盟在金融監管的國際化方面都進行了有益的探索。
巴塞爾銀行監管委員會開創了金融監管國際化的先例,標誌著國際銀行業監管合作的正式開始。巴塞爾委員會自成立以來,針對接連不斷的國際銀行倒閉事件及成員國共同關心的監管問題,制定並發佈了為數眾多的“巴塞爾文件”。巴塞爾委員會確立了跨國銀行機構的合作監管機制,規定國際銀行的資本充足監管標準,明確有效銀行監管核心原則,制定銀行業務的風險管理準則等,現己形成一個內容十分豐富、結構相對完整的原則和規則體系。通過這些原則、規則,協調了母國和東道國對跨國銀行的監管責任,確立了靈活而有效的資本充足率框架,科學構建了有效銀行監管的基本原則體系。
國際證監會組織的實踐。國際證監會組織是由各國證券與期貨監管機構所組成的一個專業性國際組織,其主要任務是促進各國在證券監管方面的國際合作。到目前為止,該組織己通過了110多個決議,內容涉及證券監管的目標與原則、證券公司資本充足標準、結算和清算、國際會計和審計標準、資訊披露、資訊分享、證券公司風險管理與控制、金融集團的監管、金融衍生工具與產品及金融仲介的監管、跨國證券與期貨欺詐監管;決議不僅涉及發達證券市場的重要政策問題,對新興證券市場(the emerging market)的監管問題也予以極大的關注。其所確立的原則與標準,對於建立有效的國際證券監管合作機制,促進全球證券市場的健康發展,起到重要作用。
目前歐洲的監管框架正在發生變化,其框架最大的變化就是向統一性邁進。為實現建立歐洲單一市場的目標,歐盟在金融方面的重大舉措是以《歐共體條約》的有關規定為基礎,以一系列銀行指令為主體,並輔以相關共同體規則而形成的歐共體銀行法。特別是歐共體理事會於1989年12月15日頒佈的《關於協調有關信用機構設立和經營業務的法律,規則和行政規章並修改77/780EEC指令的第二理事會指令》(通稱《第二銀行指令》),確立了歐共體銀行法的特有原則。此外,歐共體理事會自20世紀80年代以來相繼制定並發佈了一系列有關證券監管的指令,出於消除共同體內的管制障礙和加強審慎監管的雙重目的,對各成員國有關證券法律及相關規則進行了最低限度的協調,在共同體水準上確立了一套管理證券發行、上市與交易等方面的原則、標準和制度。可以說歐共體銀行法、證券法是歐共體一體化進程中的產物,同時也為金融監管區域合作提供了成功的範例。不僅如此,它的重要意義還在於歐共體所確立的監管原則和標準在歐共體成員國內具有普遍的約束力。
但是,巴塞爾委員會、國際證監會組織與歐盟的法律權威是不同的。由於巴塞爾委員會本身的性質所致,在巴塞爾體制中並不存在國際法意義上的有約束力的條約或協議。國際證監會組織雖然是一個正式的國際組織,但其決議均以框架、指南、原則、建議等命名,因而其協議同樣不具有條約的法律約束力。歐洲聯盟作為一個正式的國際組織,區別了其他國際組織的主要法律特徵在於它具有立法與決策的自主性。歐共體的立法分別以規則、決定、指令等形式發佈,是成員國政府及其公民必須遵守的行為準則,並優於與之衝突的國內法。
儘管歐盟與巴塞爾委員會、國際證監會組織都涉及國際金融監管標準和慣例的協調和統一,它們的缺陷也是不言而喻的。歐盟銀行法在其成員國內具有無可爭議的權威,但它是順應歐洲單一市場的建立而產生,其主要目的在於促進歐共體金融業的一體化而非金融監管的國際化;巴塞爾委員會的非正式國際組織的性質、國際證監會組織的決議的非條約性質使其具有很大局限性。建立全球統一的金融監管組織,依據統一的監管標準對全球金融市場進行統一監管,可謂金融監管國際化之理想模式。但這是不可能實現的。事實上,在金融市場全球化進程中,發達國家始終處於核心和主導的地位,而發展中國家則處於週邊和附屬的地位。在這個過程中受益最大的當屬發達國家。依據統一的監管標準進行統一監管,勢必造成潛在的利益衝突,妨礙金融市場的公平競爭,這與金融監管國際化的目標是相違背的。但是,以完善各國的國內監管制度為基礎,建立區域性金融監管協調機制,嘗試建立統一的監管組織,是金融監管國際化之現實選擇,也是國際金融監管的發展趨勢。
從大多數國家的監管實踐來看,由於各國金融控股公司形成的目的、歷史背景不同,各國監管模式的設置也千差萬別。一般而言,大致分為四類:分業經營、分業監管,如法國和中國;分業經營、統一監管,如韓國;綜合經營、分業監管,如美國和中國香港;綜合經營、統一監管,如英國和日本等。
近年來,為順應金融綜合經營發展的趨勢,許多國家的金融監管體制正由分散的、多層次的管理體系向統一的、綜合性的管理體系過渡,監管模式呈一元化監管趨勢。英國的大衛·盧埃林(David Llewellyn)教授在1999年對73個國家的金融監管組織結構進行研究,發現只有34個國家實行銀行、證券、保險業分業監管,而採取不同形式統一監管的國家有39個,約占總數的53.4%,其中14個國家實行單一機構監管,25個國家實行部分統一監管,後者包括銀行證券統一監管、保險單獨監管(9個)、銀行保險統一監管、證券單獨監管(13個)以及證券保險統一監管、銀行單獨監管(3個)三種形式,並且指出專業監管即完全分業監管的國家在數量上呈現出減少趨勢。
例如對金融監管模式作了重大改革的英國最為典型。1998年6月1日之前英國實行的是“分業監管”,共有9家金融監管機構,分別是英格蘭銀行的審慎監管司(SSBE)、證券與投資管理局(SIB)、私人投資監管局(PIA)、投資監管局(IMRO)、證券與期貨管理局(SFA)、房屋協會委員會(BSC)、財政部保險業董事會(IDT)、互助會委員會(FSC)和友好協會註冊局(RFS)。這些監管機構分別行使對銀行業、保險業、證券投資業、房屋協會等機構的監管職能。由於在英國已經形成了一個跨行業的金融市場,銀行、保險公司與投資基金都在爭奪共同的顧客,經營著類似的金融產品。分業監管雖然表面上無所不包,但一個金融機構同時受幾個監管機構政出多門的“混合監管”,不僅成本增加,效率降低,監管者與被監管者間容易產生爭議,而且某些被監管者可以鑽多個監管者之間資訊較少溝通的漏洞,通過利用不同業務類別間轉移資金、轉移風險,人為地抬高或降低盈利等方法,以達到逃稅、內部交易甚至洗黑錢等目的。20世紀90年代中期以後分業監管有效性的降低,使英國朝野上下對改革金融監管模式,逐漸有了較為統一的認識。因此,一個全新的綜合性的金融監管機構——金融服務監管局(FSA),取代了若干個獨立的監管機構,統一行使對銀行業、保險業、證券業的監管職能,從而成為英國整個金融行業惟一的監管局。英國金融監管模式的改革,對英國和全球金融業的發展都將產生深遠的影響。
美國採用的是一種複式管理,分別由FRB(聯邦儲備委員會)、OCC(通貨監管委員會)、FDIC(存款保險局)及OTS(儲貸管理局)分而治之。早在上世紀60年代以來,美國關於改革金融監管體制、合併金融監管機構的方案和建議已不斷提出,但是各派經濟和政治利益的衝突難以協調,各方的共識一直未能達成。1993年11月23日美國財政部提出“四合一計畫”,希望成立一個獨立的“聯邦銀行業委員會”,取代之前四家監管機構對銀行及基層金融機構的監管,認為這樣的改革可以防止官僚機構阻礙金融發展,且可減少政府內部的摩擦。而FRB則認為,其不再監管銀行而可能使貨幣政策效果打折扣,在挽救1987年股市崩盤時,正是因為FRB能知道所有金融機構的資金流動,才救了美國股市,也間接挽救了全世界的股市。因此,同年12月15日,FRB總裁格林斯潘在華爾街發表聲明反對這改革,指出改革的缺陷及改革本身反而會使社會環境不安定,導致金融及銀行體系惡化的可能性。接著他又推出FRB版改革計畫,認為FRB的監管權有助金融、貨幣政策的實施,是國家經濟安定的基石,應削弱財政部的權力,例如OCC、FDIC及OTS應合併,這當然遭到財政部反對。因此,直到今日, 美國財政部與美聯儲關於一元化的爭辯仍相持不下,目前仍是維持四元金融監管制度,而難以向一元化改革邁進。
但是,如果金融市場本身處於初級發展階段,銀行、證券和保險等各類金融業務相互獨立、分業經營,採取分業監管模式可能保持較高的效率。在實行分業監管的國家中,中央銀行主要履行金融宏觀調控、維持金融穩定等職能,但這些工作與銀行、證券和保險業密切相關。金融監管部門在防範和化解金融風險中,也需要中央銀行發揮最後貸款人的作用,所以只要中央銀行與各個金融監管部門之間,建立溝通協調機制,加強資訊傳遞和共用,就不僅利於貨幣政策的傳導,還可維護整個金融體系的穩定。但面對金融經營範圍的不斷擴大,金融衍生產品的出現,以及跨國金融集團的發展,金融監管的困難度相對提高。在金融控股集團下,因同時擁有銀行、證券和保險子公司,更易於且有動機將不良資產在不同金融子公司之間轉移而隱藏不良資產;或者利用金融產品創新以最有利於自己被監管的角度來包裝上市或在二級市場流通,來進行監管套利。因此為達到監管的目標,應該強調按照功能監管,而不是按照行業類別監管,同時還應賦予監管機構檢查權及行政制裁權,並使其職權與預算相互獨立,落實內部控制與外部稽核相互結合,真正達到一元化監管的效果,實現規模效益和範疇經濟效益。因此,設立一元化監管機構有助於形成並能夠集聚大量金融資源的金融控股公司等大型組織相抗衡和有效外部制約的強大力量,從而保障社會安全和公共利益。
雖然一元化監管模式已經成為國際金融監管發展的主要趨勢,並在既有的實踐中取得了初步成果,但從理論上分析,一元化監管模式還存在以下亟待解決的問題:一是一元化監管如何解決金融各業在監管目標、監管重點以及監管手段等方面的衝突與矛盾,實現和諧一致監管效果。二是一元化監管模式下,監管機構權力強大,缺乏其他監管機構的競爭,可能形成壟斷和濫用權力,並且組織結構的巨大龐雜,也會產生管理上的繁文縟節以及官僚主義。三是長期的金融分業監管體制勢必形成不同的利益集團,向一元化監管模式的轉變涉及機構撤並與權利重新劃分,勢必阻力重重且需花費巨大的轉化成本。
中國大陸的金融監管是隨著金融業改革的深入而逐步發展的。1992年之前,中國大陸的金融業主要由中國人民銀行依靠行政手段管理。1992年10月國務院成立了證券委員會(1998年撤並於證監會)和中國證券監督管理委員會,作為對證券業的監管機構。1993年底,國務院發佈了《關於金融體制改革的決定》,規定:“國有商業銀行不得對非金融企業投資。要明確規定各類非銀行金融機構的資本金數額、管理人員素質標準及業務範圍,並嚴格審批,加強管理。對保險業、證券業、信託業和銀行業實行分業經營。”“國有商業銀行在人、財、物等方面要與保險業、信託業和證券業脫鉤,實行分業經營。”自此,中國大陸金融業分業經營體制開始形成。1994年中國大陸先後頒佈《外資金融機構管理條例》、《金融機構管理規定》等金融監管法規,1995年全國人大又先後通過了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《票據法》、《保險法》、《擔保法》等金融法律,標誌著中國大陸的金融監管進入法制化和“分業監管”階段。1998年11月18日,國務院批准設立中國保險監督管理委員會,專門負責保險業的監管,至此形成了較為完善的金融監管的“三架馬車”。1999年中國人民銀行撤銷省級分行,建立了9個跨省區分行和2個總行營業管理部,中央銀行依法履行金融監管職責的獨立性得到進一步增強。2003年3月,國務院決定成立中國銀行業監督管理委員會,依法對銀行、金融資產管理公司、信託公司以及其他存款類機構實施監督管理。自此,中國人民銀行50多年來集貨幣政策和銀行監管於一身的“大一統”時代宣告結束,中國大陸由此成就了“一行三會”的金融監管新格局,分業監管體系更加完善,詳見下表。
中國大陸金融監管體制分業監管模式
行 業 |
年 份 |
監管機構 |
職 能 |
證券 |
1992年 |
國務院證券委員會 中國證券監督管理委員會 |
對全國證券、期貨業進行集中統一監管 |
1998年 |
中國證券監督管理委員會 |
||
銀行 |
1999年 |
中國人民銀行建立跨省區分行 |
對銀行、信託、金融資產管理公司進行監管 |
2003年 |
中國銀行監督管理委員會 |
||
保險 |
1998年 |
中國保險監督管理委員會 |
對保險業進行監管 |
在金融綜合經營成為國際性潮流,金融一體化程度不斷加深,金融市場之間的聯繫越來越密切的背景下,中國大陸的金融綜合經營現象也日益明顯,具有金融控股公司特徵的金融機構、非金融企業,交叉性金融業務也不斷湧現。一方面,它們在客觀上提高了中國大陸金融市場競爭能力,提升了金融服務水準,另一方面,它們也對中國大陸現行的分業監管體制提出了挑戰。
完善的法律體系是強化金融監管的基礎條件。中國大陸原有金融法律法規在實踐中起了積極作用,但中國大陸的金融立法工作仍很艱巨。現行的金融監管法律規章一些已經陳舊,對於具體操作只有籠統的規定,缺乏可執行的實施細則,在某些方面存在空白;也有一些則內容重複,甚至相互衝突。因此,金融監管部門有必要根據目前中國大陸金融業發展的實際,參照國際慣例,制定或修改《外資銀行法》、《合資銀行法》、《商業銀行法》、《外資財務公司法》、《外匯法》、《信託法》、《期貨法》、《外資金融機構法》和《反壟斷法》等相應法規,全面規範內外資金融機構在中國大陸境內的業務經營活動。對於已出臺的金融法律、法規,要研究制定切實可行的實施細則,以增強現行金融法規的可操作性.真正解決當前金融監管中“有法難依”的問題。對於銀行、證券、保險業務銜接介面的監管法律法規、行政規章,也應及時修補。此外,中國大陸的金融法規對金融機構的市場退出部分的規定比較粗略,且對於接管和終止的定義、程式和操作方式,對接管後的業務界定問題、與法院司法權的衝突配合問題和與股東、債權人的關係問題等,都沒有明確的規定。因此,關於“市場退出”的法律規定也亟待出臺。
目前中國大陸的金融監管仍把重點放在機構審批和經營的合規性方面,對金融機構日常經營風險的監管尚不規範和完善,如偏重考核金融機構在某段時期的經營成果,忽視對金融機構的經營安全性、盈利性和發展前景等指標的考核。而金融控股公司和類金融控股公司所帶來的風險以及交叉性金融業務跨行業特徵,既可能導致風險迭加,也可能引發風險在各市場,各行業之間的快速轉移和擴散。因此,如果仍按實行傳統的機構監管,一方面,對於這類金融機構和交叉性金融業務的監管上將出現監管真空;另一方面,如果允許多個金融監管機構同時施以監管,則既提高了監管成本,還可能導致監管重疊問題。反之,如果因噎廢食,完全禁止金融綜合經營,又會抑制金融市場和金融機構的內在創新動力,與金融業的發展趨勢相背,從而影響中國大陸金融業的競爭力和效率。
但值得注意的是,儘管在中國大陸存在金融全球化與金融綜合經營對統一監管的客觀要求,但由於中國大陸金融全球化和綜合經營的深度與廣度不夠,而不能完全實行統一監管。一方面,中國大陸金融全球化的程度還不深,金融業開放的規模和比例都還非常小,尤其是作為金融體系核心的銀行業更是如此;另一方面,中國大陸金融綜合經營的規模和比例還較小,金融控股公司和類金融控股公司的數量還屈指可數,獨立的金融機構仍占絕大多數。此外,法律也還沒有為混業金融提供暢通的途徑。這些都決定了目前中國大陸只能是逐步由機構性監管向功能性監管過渡。
由以上分析可知,短時期內中國大陸還不會對金融業實行統一監管,解決當前存在的若干問題,較為現實的做法是建立有關方面參與的金融監管協調機制。早在2000年9月,中國人民銀行曾嘗試與證監會、保監會建立監管聯席會議制度。但由於當時綜合經營趨勢尚不明顯,該聯席會議制度並未發揮監管協調的實質性職能。2004年6月,銀監會、證監會和保監會簽訂《在金融監管方面分工合作的備忘錄》,建立監管聯席會議機制和經常聯繫機制,提出了針對金融控股公司的“主監管人”理念,即 “對金融控股公司的監管應堅持分業經營,分業監管的原則,對金融控股公司的集團公司依據其主要業務性質,歸屬相應的監管機構,對金融控股公司內相關機構、業務的監管。按照業務性質實施分業監管”。不過,從本質上看,這種機制仍只是加強監管機構之間相互溝通的權宜之計,並不具有強制力。因此能否建立切實有效的協調機制將是大陸金融監管面臨的第三個挑戰。
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